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中国特色高水平高职院校建设:必要性、内涵与重点任务

2018年1月,教育部印发《教育部2018年工作要点》,提出启动中国特色高水平高职学校和专业建设计划。2018年2月,教育部职成司印发《职业教育与继续教育2018年工作要点》,继续指出,启动中国特色高水平高职学校和专业建设计划,坚持扶优扶强与提升整体保障水平相结合,建设一批当地离不开、业内都认同、国际可交流的高职学校。2019年2月,国务院印发《国家职业教育改革实施方案》(以下简称《方案》),再一次明确提出,启动实施中国特色高水平高等职业学校和专业建设计划,建设一批引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平的高等职业学校和骨干专业(群),其主要目的在于通过打造高水平高职院校,加快职业教育的现代化进程,为世界职业教育发展提供“中国方案”。然而,关于为何要启动特色高水平高职院校建设,以及特色高水平高职院校建设有什么具体内涵和重点任务,无论是在理论层面,还是在实践层面,大多处于迷茫状态。鉴于此,本文试图结合《方案》的具体内容,对此做出相关解读。

一、中国特色高水平高职院校建设的必要性

在新时期,推进中国特色高水平高职院校建设,具有重要的意义。无论是对产业发展而言,还是对高等职业教育自身发展而言,抑或是对整个高等教育体系建设而言,推进中国特色高水平高职院校建设都具有不可估量的价值。

(一)培养高端技术技能人才,助力产业结构转型升级

面向市场、服务产业是职业教育发展的基本策略,也是职业教育的基本功能,其中,服务产业是目的,面向市场是方法,而职业教育的特殊性质决定了它只有首先满足了社会发展需要,才能更好地满足个体发展需要。[1]151如《方案》所言,改革开放以来,职业教育为我国经济社会发展提供了有力的人才和智力支撑,现代职业教育体系框架全面建成,服务经济社会发展能力和社会吸引力不断增强,具备了基本实现现代化的诸多有利条件和良好工作基础。但同时也应该看到,职业教育也要随着产业结构的转型升级主动做出变化,否则培养的技术技能人才将很难满足劳动力市场的需求。这也是《方案》出台的重要出发点,即随着我国进入新的发展阶段,产业升级和经济结构调整不断加快,各行各业对技术技能人才的需求越来越紧迫,职业教育的重要地位和作用越来越凸显。然而,就现阶段而言,我国高职院校专业结构与产业结构在吻合度上还有很大的提升空间。在不少高职院校,专业结构的调整并不能有效契合产业结构调整的需要,专业设置缺乏有效的市场调研,专业特色不够鲜明,骨干专业布局存在较为严重的同质化现象。如计算机应用技术专业、会计专业等传统专业,在我国高职院校专业设置中占有较大比例,而适应智能制造产业发展需要的专业设置仍然不足。2016年11月,清华大学和复旦大学联合发布的《中国劳动力市场技能缺口研究》表明,中国劳动力市场存在着严重的技能供需错配,高技能劳动力供求缺口日益增加。[2]也就是说,现阶段,我国高端技术技能人才的供给无法满足产业结构转型升级的需要。在此背景之下,急需提升我国高职院校的育人水平,提升高等职业教育服务经济社会发展的能力,推进中国特色高水平高职院校建设也就成为必然之举。

(二)发挥中央财政杠杆效应,引领高职教育创新发展

由于优质高等职业教育资源的稀缺属性,长期以来,我国高等职业教育发展遵循的都是非均衡式发展模式,即通过扶优扶强扶特的方式,遴选办学定位准确、产教深度融合、制度环境良好、辐射能力较强的高职院校优先资助。2006—2015年,教育部、财政部联合实施“国家示范性高等职业院校建设计划”,支持200所国家示范(骨干)高职院校重点建设788个专业点。但其目的远不止此,在让部分高职院校率先发展起来之后,更为重要的目的是发挥其示范引领作用,带动其他高职院校的发展。在国家示范(骨干)高职院校建设中,中央财政累计投入专项资金45.5亿元,拉动地方财政投入89.7亿元,行业企业投入28.3亿元,中央财政的杠杆效应巨大,形成了共同支持、共同推进高职教育发展的良好局面。[3]在示范(骨干)校建设周期结束以后,高职院校该如何发展曾一度引起热议。2014年,《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出,建成一批世界一流的职业院校和骨干专业,形成具有国际竞争力的人才培养高地,支持一批职业院校争创国际先进水平。接着,教育部在2015年出台了《高等职业教育创新发展行动计划(2015—2018年)》,提出建设200所左右优质高等职业院校,继续引领高职院校的发展。然而,由于在政策出台以后并没有配套的中央财政支持,导致优质高职院校建设缺乏项目载体。而且,由于地方财力对高等职业教育办学支持程度的不同,各省在优质高职院校建设标准、支持力度、项目进度等方面也是参差不齐,尚有多个省份未能确定优质高职院校的建设名单,影响了优质高职院校的建设进程。本次《方案》提出,到2022年,要建设50所高水平高职院校。但同样需要重视的是,要配套相应的中央财政支持,发挥中央财政的杠杆效应,否则,将很难保证特色高水平高职院校的建设效果,进而也难起到引领高等职业教育创新发展的作用。

(三)补齐高等教育发展短板,优化高等教育结构布局

在我国,高等职业教育是一个新生事物,它是在改革开放以后才逐渐发展起来的。世纪之交,我国中等职业教育办学曾经陷入短暂危机。但与此同时,在高等教育大众化趋势之下,我国高等职业教育办学规模却在不断扩张。截至2018年,全国共有高职院校1 388所,基本占据高等教育的“半壁江山”。诚然,高职院校的不断扩张为更多人提供了接受高等教育的机会,但并未从根本上改变高职院校的“弱势群体”形象,也未能真正提升高等职业教育的吸引力。就质量而言,高等职业教育与普通高等教育仍然存在较大差距。[4]也就是说,在我国高等教育结构中,高等职业教育仍旧是发展短板。《方案》提出,把发展高等职业教育作为优化高等教育结构和培养大国工匠、能工巧匠的重要方式,使城乡新增劳动力更多接受高等教育,但前提仍旧是推进高等职业教育的高质量发展,让职业教育成为一种名副其实的教育类型,这也是国家推进特色高水平高职院校建设的重要初衷。此外,建设中国特色高水平高职院校,也是整个高等教育发展的趋势,有利于推进高等教育强国战略。2015年11月5日,国务院正式颁布了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》,方案提出,坚持“以一流为目标、以学科为基础、以绩效为杠杆、以改革为动力”的基本原则,鼓励和支持不同类型的高水平大学和学科差别化发展,总体规划、分级支持,加快建成一批世界一流大学和一流学科。实际上,上述政策的出台也为我国高等职业教育发展指明了方向。在普通高等教育大力推行“一流大学、一流学科”建设计划的背景下,高等职业教育更应该以实际行动来深化高等教育强国战略的推进,必须把建设一批“国内一流、国际知名”的院校提升到国家战略的高度来落实。[5]可见,适时推进中国特色高水平高职院校建设事关我国高等教育改革发展的大局,理应给予极大重视。

二、中国特色高水平高职院校建设的内涵

在高等职业教育从规模式发展向内涵式发展转变的关键时期,建设中国特色高水平高职院校,不仅是对以往高等职业教育发展政策的延续,而且是对高等职业教育办学模式的创新。其内涵主要体现在“特色”与“高水平”两个方面。

(一)彰显职业教育类型特色

在党的十九大报告中,习近平总书记做出了“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断,并提出中国特色社会主义的四个自信,包括道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。对高职院校建设而言,其自信则主要来自办学类型特色的确立。《方案》开篇指出,职业教育与普通教育是两种不同教育类型,具有同等重要地位。

1.服务区域发展。与普通教育相比,职业教育与区域经济社会发展的联系更为密切。职业教育发展水平会受到区域经济社会发展水平的制约,办学方向也会受到区域经济社会发展战略的影响。正如《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》所指出的那样,要同步规划产教融合与经济社会发展,统筹职业教育与区域发展布局,按照国家区域发展总体战略和主体功能区规划,优化职业教育布局,引导职业教育资源逐步向产业和人口集聚区集中。对此,《方案》也提出了产教融合发展的建设目标,即培育数以万计的产教融合型企业,打造一批优秀职业教育培训评价组织,推动建设300个具有辐射引领作用的高水平专业化产教融合实训基地。并且,为提高职业教育服务区域经济社会发展能力,对职业院校也提出要求,即职业院校应当根据自身特点和人才培养需要,主动与具备条件的企业在人才培养、技术创新、就业创业、社会服务、文化传承等方面开展合作。

2.体系开放互通。自2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》和《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》颁布以来,我国初步完成了现代职业教育体系的顶层设计。如今,我国现代职业教育体系在运行层面开始更加注重体系的开放互通,具体表现在三个方面。其一,职业教育的内部衔接。《方案》提出,在学前教育、护理、养老服务、健康服务、现代服务业等领域扩大对初中毕业生实行中高职贯通培养的招生规模,探索长学制培养高端技术技能人才。其二,职业教育与普通教育的沟通。《方案》提出,推动具备条件的普通本科高校向应用型转型,鼓励有条件的普通高校开办应用技术类型专业或课程,开展本科层次职业教育试点。其三,职业教育与职业培训的一体化。《方案》提出,完善学历教育与培训并重的现代职业教育体系,畅通技术技能人才成长渠道,落实职业院校实施学历教育与培训并举的法定职责,按照育训结合、长短结合、内外结合的要求,面向在校学生和全体社会成员开展职业培训,有序开展学历证书和职业技能等级证书所体现的学习成果的认定、积累和转换。

3.多元主体育人。作为一种跨界教育,职业教育跨越了企业与学校,跨越了工作与学习,一句话,它跨越了职业与教育的疆域,因此,职业教育不能只在“围城”中办学。[6]在传统的学校职业教育办学模式下,政府与学校实际上承担着职业教育办学的主要责任,行业、企业等其他社会合作伙伴的参与度明显不高。为了改善这一局面,《方案》提出,2020年初步建成300个示范性职业教育集团(联盟),带动中小企业参与,支持和规范社会力量兴办职业教育培训,鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类培训机构。同时,《方案》尤其强调要发挥企业在职业教育办学中的主体作用,要求企业依法履行实施职业教育的义务,利用资本、技术、知识、设施、设备和管理等要素参与校企合作,提出校企共同制订人才培养方案,及时将新技术、新工艺、新规范纳入教学标准和教学内容,强化学生实习实训。

4.双师队伍配备。职业教育要想高质量发展,就必须有一支高质量的教师队伍。在当下,对高素质教师队伍的迫切需求,职业教育比其他类型教育尤甚,这是由经济社会对职业教育的期待,以及职业教育自身高质量发展决定的。[7]对此,《方案》提出,要多措并举打造“双师型”教师队伍。从2019年起,职业院校师资将主要来源于企业,对特殊高技能人才甚至会放宽学历要求。为更好地建设“双师型”教师队伍,《方案》提出,实施职业院校教师素质提高计划,建立100个“双师型”教师培养培训基地,职业院校、应用型本科高校教师每年至少1个月在企业或实训基地实训,落实教师5年一周期的全员轮训制度;探索组建高水平、结构化教师教学创新团队,教师分工协作进行模块化教学;定期组织选派职业院校专业骨干教师赴国外研修访学。

(二)培养高水平技术技能人才

人才培养是高职院校的核心工作,也是我国历次高等职业教育改革的重中之重。对于中国特色高水平高职院校建设而言,高水平的主要内涵就在于培养高水平的技术技能人才。然而,这种高水平的人才培养并不是空洞无物的,在《方案》中,高水平主要体现为高目标、高标准、高质量与高保障四个方面。

1.高目标。高水平高职院校首先体现在建设的高目标上。与以往相比,本次《方案》的出台,改革力度之大颇为少见,显示出党中央、国务院对提高职业教育办学水平,推进职业教育现代化建设的重视和决心。《方案》提出,把职业教育摆在教育改革创新和经济社会发展更加突出的位置。牢固树立新发展理念,服务建设现代化经济体系和实现更高质量更充分就业需要,鼓励和支持社会各界特别是企业积极支持职业教育,着力培养高素质劳动者和技术技能人才。经过5~10年左右时间,职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变,由追求规模扩张向提高质量转变,由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变,大幅提升新时代职业教育现代化水平,为促进经济社会发展和提高国家竞争力提供优质人才资源支撑。

2.高标准。长期以来,高职院校之所以办学水平不高,很大一部分原因就在于缺乏健全的职业教育国家标准体系,尤其缺乏国家专业教学标准。开发国家专业教学标准的意义,应该放到“现代职业教育建设”这一高度去理解。我国已确立了“现代职业教育”这一建设目标,而国家专业教学标准是整个职业教育体系运行的基本依据,它在规范职业院校教学、全面提高教学质量、深化人才培养模式改革等方面具有极为重要的战略意义。[1]197对此,《方案》提出,要将标准化建设作为统领职业教育发展的突破口,发挥标准在职业教育质量提升中的基础性作用。按照专业设置与产业需求对接、课程内容与职业标准对接、教学过程与生产过程对接的要求,完善中等、高等职业学校设置标准,规范职业院校设置;实施教师和校长专业标准,提升职业院校教学管理和教学实践能力。持续更新并推进专业目录、专业教学标准、课程标准、顶岗实习标准、实训条件建设标准(仪器设备配备规范)建设和在职业院校落地实施。

3.高质量。只有当高等职业教育办学质量上去了,才能使其成为高等教育的重要组成部分。高水平高职院校建设的关键就在于,提升高等职业教育的办学水平,保证高等职业教育人才培养的高质量。对此,《方案》提出,以学习者的职业道德、技术技能水平和就业质量,以及产教融合、校企合作水平为核心,建立职业教育质量评价体系。定期对职业技能等级证书有关工作进行“双随机、一公开”的抽查和监督,从2019年起,对培训评价组织行为和职业院校培训质量进行监测和评估。实施职业教育质量年度报告制度,报告向社会公开。完善政府、行业、企业、职业院校等共同参与的质量评价机制,积极支持第三方机构开展评估,将考核结果作为政策支持、绩效考核、表彰奖励的重要依据。完善职业教育督导评估办法,建立职业教育定期督导评估和专项督导评估制度,落实督导报告、公报、约谈、限期整改、奖惩等制度。 

4.高保障。高职院校人才培养质量的提高,除了需要创新人才培养模式外,还需要在制度层面加强内外部保障,这是建设高水平高职院校的必然要求。对此,一方面,《方案》提出,要为高等职业教育办学扫清制度障碍,包括绩效工资制度、教师招聘制度等,其核心在于赋予高职院校更多办学自主权。譬如,校企合作中,学校可从中获得智力、专利、教育、劳务等报酬,具体分配由学校按规定自行处理;职业院校通过校企合作、技术服务、社会培训、自办企业等所得收入,可按一定比例作为绩效工资来源。再譬如,在职业院校实行高层次、高技能人才以直接考察的方式公开招聘;建立健全职业院校自主聘任兼职教师的办法,推动企业工程技术人员、高技能人才和职业院校教师双向流动。另一方面,《方案》还提出,要为技术技能人才成长营造良好的社会环境,具体包括:积极推动职业院校毕业生在落户、就业、参加机关事业单位招聘、职称评审、职级晋升等方面与普通高校毕业生享受同等待遇;提高技术技能人才的工资待遇,清除对技术技能人才的歧视政策等。

三、中国特色高水平高职院校建设的重点任务

如果特色高职院校在建设内容上与国家示范性、骨干高职院校相比没有重要突破,那么其预期的建设目标就难以达成,而高职院校也将丧失重要发展机遇,与本科院校发展水平的差距将进一步拉大,会给我国整个职业教育体系的稳定带来隐患。[8]因此,当务之急是,明确中国特色高水平高职院校建设的重点任务,有所侧重地推进中国特色高水平高职院校建设。

(一)以1+X证书制度试点为抓手,打造高端技术技能人才培养基地

在党的十九大报告中,习近平总书记强调,完善职业教育和培训体系,深化产教融合、校企合作。实际上,从国家层面已经释放出改革信号,即职业教育与职业培训应该是一个体系。20世纪90年代以来,追求职业教育与职业培训的一体化,也一直是世界各国职业教育发展的共同趋势。对此,《方案》明确提出,职业教育包括职业学校教育和职业培训。《方案》提出,自2019年开始,围绕现代农业、先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业,推动职业院校在10个左右技术技能人才紧缺领域大力开展职业培训。其目的就在于,大力开发职业教育的培训功能。更为重要的是,《方案》提出,深化复合型技术技能人才培养培训模式改革,借鉴国际职业教育培训普遍做法,制订工作方案和具体管理办法,启动1+X证书制度试点工作。试点工作要进一步发挥好学历证书作用,夯实学生可持续发展基础,鼓励职业院校学生在获得学历证书的同时,积极取得多类职业技能等级证书,拓展就业创业本领,缓解结构性就业矛盾。而且,《方案》对1+X证书的面向人群与社会效力也做出界定,即院校内培训可面向社会人群,院校外培训也可面向在校学生,各类职业技能等级证书具有同等效力,持有证书人员享受同等待遇。在职业教育与培训体系中,招生、培养、就业、继续教育与培训等各个环节的管理均涉及教育行政部门与人力资源社会保障行政部门。然而,长期以来,管理体制上的二元分离,以及教育行政部门与人力资源社会保障行政部门之间的职能交叉、条块分割,是造成我国职业教育与培训体系未能形成一个整体的重要原因。为保证1+X证书制度的成功试点,《方案》也在管理体制层面提出针对性的改革建议,进一步明确了二者的职责分工。即国务院人力资源社会保障行政部门、教育行政部门在职责范围内,分别负责管理监督考核院校外、院校内职业技能等级证书的实施(技工院校内由人力资源社会保障行政部门负责),国务院人力资源社会保障行政部门组织制定职业标准,国务院教育行政部门依照职业标准牵头组织开发教学等相关标准。

(二)以高水平实训基地建设为依托,搭建技能创新和技术服务平台

人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新是我国新时期高等教育的四大功能,对高职院校而言,这四大功能也同样不可缺少。然而,与其他三大功能相比,科学研究功能一直被看作是高职院校的短板。这个弱主要是与普通本科院校相比的,与211、985高校的差距更是巨大。那么,事实果真如此吗?弱的标准是什么呢?如果从每年的高校科技统计资料来看的话,包括科技经费、科技项目、科技成果等,确实如此。然而,这套标准基本上遵循的是默顿的科学研究范式,即学院科学的范式,强调普遍主义、公有主义、祛私利性、有组织的怀疑主义。在制度层面强调成果的发表、同行评议,科学共同体内部存在社会分层、马太效应。在这套体制下,高职科研无疑处于绝对的劣势。如果硬是参与,也只能是合法的边缘性参与,合法主要是指高职属于高等教育一部分,边缘性参与主要是指高职永远处于边缘,很难达到充分参与的中心。实际上,自20世纪70年代开始,科学研究出现了新的特征,开始由“学院科学”朝着所谓的“后学院科学”转型。[9]基于这种范式,科研评价的主要导向是看有没有解决教学或生产中的实际问题,而不再只是对某个问题认识的加深,更强调不同学科的、拥有不同背景的、来自不同单位的成员,临时组成一个科研团队,解决某个具有情境化特征的问题。研究结果不一定发表,但一定是解决了教学问题,或者生产问题,这是评价的主要标准。如果是生产方面的研究,经费主要来源于企业;如果是教学方面的研究,经费主要来源于学校或政府。为更好地建设中国特色高职院校,有必要重新对高职院校科研进行功能定位,即技能创新与技术研发服务。如《方案》所言,高职院校要重点服务企业,特别是中小微企业的技术研发和产品升级。《方案》还提出,加大政策引导力度,充分调动各方面深化职业教育改革创新的积极性,带动各级政府、企业和职业院校建设一批资源共享,集实践教学、社会培训、企业真实生产和社会技术服务于一体的高水平职业教育实训基地。也就是说,高职院校可以依托高水平实训基地建设,来开展有针对性的应用型科研。

 
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